Voor 1996 werd het onderwijs in Nederland bekostigd op basis van declaraties. Het ministerie van Onderwijs berichtte middels een voortdurende stroom van bekendmakingen naar schoolbesturen welke kosten bij dit ministerie gedeclareerd konden worden. Deze wijze van bekostigen had twee grote nadelen: Schoolbesturen werden overladen met regelgeving op basis waarvan uitgaven gedaan moesten worden. Achteraf kon blijken dat uitgaven niet vergoed werden, omdat de regels niet (volledig) gevolgd waren. Voor de overheid was er het nadeel dat bij invoering van nieuwe regelgeving vaak niet bekend was hoeveel er gebruik van gemaakt zou worden. Ambtenaren hadden de neiging te voorzichtige schattingen te maken met als gevolg begrotingsoverschrijdingen die de betreffende minister in de problemen brachten.
Als oplossing voor deze problemen werd de lumpsum bedacht. De berekening van het bedrag waar scholen recht op hadden bleef min of meer gelijk, maar het bedrag dat daaruit resulteerde werd voortaan aan het schoolbestuur overgemaakt zonder voorwaarden te stellen aan de besteding ervan. Het uitgangspunt hierbij was dat schoolbesturen verondersteld werden veel beter te weten waar de prioriteiten lagen dan de ambtenaren op het ministerie. In 1996 werd deze bekostiging ingevoerd met uitzondering van het PO waar de lumpsum pas in 2006 werd ingevoerd.
De invoering van de lumpsum had ingrijpende gevolgen die tot op heden vaak nog slecht begrepen worden. Vaak ontbreekt nog zelfs een scherp beeld van wat de lumpsumfinanciering eigenlijk inhoudt. De lumpsum wordt regelmatig beschreven als “een vast bedrag per jaar dat schoolbesturen naar eigen inzicht mogen besteden”. Deel twee van deze omschrijving is juist, maar de lumpsum is zeker geen vast bedrag en dat maakt het besteden naar eigen inzicht ook problematisch.
Elk jaar stelt de Tweede Kamer in oktober/november de begroting van het ministerie van OCW vast. Dat is het moment dat schoolbesturen op basis van hun aantal leerlingen ongeveer kunnen berekenen op hoeveel geld ze kunnen rekenen. De meeste schoolbesturen hebben hun begroting dan allang klaar, maar laten we aannemen dat ze op dat moment nog wel iets kunnen aanpassen. Dan begint voor overheid en schoolbesturen op 1 januari het boekjaar. In het voorjaar behandelt de Tweede Kamer de voorjaarsnota waarin bv besluiten kunnen zijn opgenomen over prijscompensatie. Vooraf valt er nooit zekerheid te ontlenen aan het voornemen van de overheid om prijscompensatie toe te kennen. Het kan dus twee kanten opgaan: 1. Geen prijscompensatie wegens slechte economische omstandigheden, maar ook: 2. In de loop van het jaar stelt de Tweede Kamer extra geld ter beschikking. Aangezien de overheid met een kasstelsel werkt moet extra geld ook datzelfde jaar worden uitgegeven en zo kan het gebeuren dat een schoolbestuur half december een fors bedrag krijgt overgemaakt dat op geen enkele begroting was voorzien. Volgens de boekhoudregels wordt zo’n bedrag op 31 december als bedrijfsresultaat geboekt en wordt toegevoegd aan de reserves.
De lumpsum is dus geen vast bedrag waar schoolbesturen op kunnen rekenen. Elk jaar is er een verschil tussen het bedrag dat de overheid vooraf begroot en de uiteindelijke realisatie. In de jaren tussen 2000 en 2021 was het gemiddelde verschil tussen de begroting en de realisatie voor het hele onderwijs gemiddeld 3,4% positief. Per jaar liep dat uiteen van 0,4% tot 7,6%. Kijken we naar de onderwijssectoren afzonderlijk dan liepen de percentages nog verder uiteen van -2,7% tot 9,3%. Het komt dus incidenteel voor dat een hele sector (in dit geval het MBO) een lager bedrag krijgt uitgekeerd dan op de oorspronkelijke begroting stond. Het is dus niet verwonderlijk dat schoolbesturen voorzichtig begroten, maar als er uiteindelijk bijna 10% meer wordt uitgekeerd dan begroot dan wordt het wel erg moeilijk dat extra geld in hetzelfde jaar ook te besteden.
We hebben dus al jaren te maken met een systeem van bekostiging dat geen zekerheid biedt over de vraag hoeveel geld jaarlijks beschikbaar is. Wel kunnen we constateren dat het meestal meevalt. Maar het systeem schrijft ook voor dat de meevallers aan het eind van het jaar aan de reserves moeten worden toegevoegd. Onderwijsinstellingen hebben inmiddels gezamenlijk 13,4 miljard euro op de bank staan. Voor de beeldvorming: dat is het salaris van 20.000 leraren gedurende 10 jaar.
Dat brengt ons op de vraag: is de invoering van de lumpsum ten koste gegaan van de leraren in het onderwijs? In Didactief | Waar is het extra geld voor het vo gebleven? (didactiefonline.nl) werd aangetoond dat in het VO leraren op geen enkele manier hebben geprofiteerd van de reële stijging van de uitgaven voor het onderwijs. In de jaren tussen 2000 en 2022 zijn de uitgaven voor het onderwijs na correctie voor inflatie met 82% gestegen. Dat extra geld is dus niet aan leraren besteed.
Zelfs als de overheid extra geld ter beschikking stelt met het expliciete doel om meer leraren aan te stellen dan blijkt achteraf dat schoolbesturen er niet in slagen het te besteden waarvoor het bedoeld is. Een analyse van de besteding van de NOA-gelden (Nationaal Onderwijs Akkoord, 2013) toonde dat aan. Een bodemloze put definitief.pdf (beteronderwijsnederland.nl)
Zowel het ministerie van OCW als de Tweede Kamer werden zich steeds meer bewust van hun feitelijke machteloosheid om te bepalen hoe extra geld besteed moet worden. Als gevolg daarvan wordt de laatste jaren steeds meer gewerkt met doelsubsidies. Dat leidt dan weer tot (overigens terechte) klachten van schoolbesturen dat op basis van incidentele subsidies geen langetermijnbeleid te voeren valt.
Helaas hebben de betrokken partijen nog niet door dat het systeem van bekostiging de oorzaak is van alle problemen.
Hans Duijvestijn
Klimmen, 15 november 2023
Laat een reactie achter
Je moet inloggen om een reactie te kunnen plaatsen.