Het Nieuwe Regeren

Het Nieuwe Regeren: verplichten hoeft niet, toveren kan ook
De commissie Dijsselbloem over wetgeving, politiek en de onderwijsvernieuwingen:

Deze notitie bevat een compilatie van passages over de wettelijke regelingen rond de grote onderwijsvernieuwingen en de terzake doende handel en wandel van kabinet, parlement en andere betrokken partijen, waaronder de Onderwijsinspectie.
Uit het deelrapport: Hoogleraren Onderwijsrecht zijn oordelen van de onderwijsjuristen Zoontjens en Mentink gelicht. Eenmaal citeer ik uit het Deelonderzoek Sociaal en Cultureel Planbureau.
Het postscriptum bestrijkt de gerelateerde vraag of het studiehuis nou wel of niet verplicht was.
Commentaar en verbindende tekst is cursief weergegeven. Het is tot een minimum beperkt omdat ik geen jurist ben en dat duidelijk als een handicap ervaren heb. Men oordele zelf.

Uit het deelrapport Hoogleraren Onderwijsrecht

Pagina 114
6.1 Tussen «droom» en «daad»
Doel van deze studie was het verrichten een beschrijvend-analytisch onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij beleid en wetgeving op de gebieden van de basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijs. Als uitgangspunt diende de volgende algemene, tweeledige onderzoeksvraag: Had het parlement tijdig zicht op de effecten van de totstandkoming en invoering van de basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijs? In welke mate had het zich vooraf van de ernst van de kritiek uit het onderwijsveld bewust moeten of kunnen zijn en heeft het mogelijkheden benut er rekening mee te houden?

Pagina 81/2
4.4.1 Wetsvoorstel Profielen
Op 14 december 1996 bereikt het wetsvoorstel de Tweede Kamer.Uitgaande van de indeling van profielen, zoals geschetst in de Profielennota’s, heeft de regeling van het voorstel tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs betrekking op vier punten:
a. verankering van het profiel als structuurelement, waarbij ook functie en inrichting van de profielen (delen en vakken) worden geregeld,
b. een expliciete doelomschrijving van vwo en havo, waarbij het havo met zoveel woorden als voorbereidend hoger beroepsonderwijs wordt benoemd,
c. verankering van de studielastbenadering,
d. verankering van de mogelijkheid voor scholen om een grotere verscheidenheid van didactische werkvormen te kiezen. Ook de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) worden bij het wetsvoorstel aangepast. De Whw inzake de regels voor toelating tot het hoger onderwijs; de Web ten aanzien van het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo).
De verankering van punt d., hierboven, vindt slechts indirect plaats. Scholen worden niet verplicht tot inrichting van een studiehuis. Zij hebben in feite de ruimte om binnen de algemene kaders van de wettelijke aanduiding van profielen, van de voorgeschreven vakken in de gemeenschappelijke – en profieldelen, van studielastnorm en van onderwijstijdnorm (zie § 4.3.2) een verscheidenheid aan pedagogischdidactische concepten te ontwikkelen. De ruimte wordt geboden, doordat in de wet niet langer zal zijn opgenomen dat «lessen» van 50 minuten de enige norm zijn in het onderwijs.

Behalve de wet zijn er de daarvan afgeleide voorschriften en reglementen.

Pagina 102 van het Deelonderzoek Sociaal en Cultureel Planbureau
Al in het eerste jaar doen zich uitvoeringsproblemen voor. De vroege starters (125 scholen die in 1998 van start gaan, ws) signaleren een overvol programma en onoverkomelijke organisatorische problemen. Die problemen werden in belangrijke mate veroorzaakt door het grote aantal voorschriften in de programma’s voor het schoolexamen. Met de programma’s voor het schoolexamen wordt al direct in het vierde leerjaar begonnen. De examenprogramma’s bevatten gedetailleerde beschrijvingen van de te bereiken eindtermen, gegroepeerd in domeinen en subdomeinen. Er waren bovendien diverse vormvoorschriften en voorschriften voor de weging opgenomen. Zo stond bijvoorbeeld in het examenprogramma voor het vak Nederlands een schrijfdossier voorgeschreven (vormvoorschrift). Er moesten ook allerlei praktische opdrachten worden uitgevoerd, zoals het profielwerkstuk en allerlei andere werkstukken en verslagen die leerlingen moesten maken. Er waren ook voorschriften met betrekking tot de weging. Zo bepaalden bij de moderne vreemde talen de onderdelen basisvaardigheid, gespreksvaardigheid en schrijfvaardigheid elk voor een eenderde deel het cijfer van het schoolexamen (wegingsvoorschrift).
De achterliggende gedachte achter al die voorschriften was te garanderen dat de verschillende vaardigheden die met het studiehuis werden beoogd in het onderwijs ook daadwerkelijk aan bod zouden komen. Dat was bij de basisvorming niet gelukt.

Terug naar het deelrapport van de juristen

Pagina.114/5
Als medewetgever is het parlement in zekere zin machteloos na inwerkingtreding van een wet. De wetgever moet afwachten of zijn in regels vastgelegde beleidstheorie door de wetsadressaten wel als recht wordt aanvaard of dat de uitvoering zo succesvol verloopt als wordt verwacht. In alle drie gevallen was de kloof tussen “law on paper” en “law in action” aanzienlijk. Het onderzoek maakt duidelijk dat het parlement als medewetgever zich onvoldoende geëquipeerd toonde inzake de beoordeling van het kwaliteitsaspect van wetgeving, in het bijzonder als het om de wetsuitvoering ging. Dat werd een zaak van later, zoals vaker gebeurt als belangrijke onderwijsinhoudelijke of onderwijsideologische meningsverschillen in het parlementaire debat tot een bevredigend politiek compromis op het niveau van de wet moeten worden gebracht.

Bij de basisvorming ging het net zo. Hierover deze passage uit het eindrapport:

Eindrapport, pagina 24
Kerndoelen (eindtermen, leerstandaarden) zijn alleen functioneel als ze concreet zijn, maar slechts legitiem vanuit de vrijheid van onderwijs als ze globaal zijn. Het vraagstuk wordt in wezen ontlopen door een ontkoppelingsformule waarbij de discussie vooruit wordt geschoven. De kerndoelen worden niet in de wet vastgelegd, maar in een Algemene Maatregel van Bestuur, die gedurende 30 dagen zal worden voorgehangen in de beide Kamers. Dit leidt ertoe dat de voorbereidende en plenaire behandeling van het bijgestelde wetsvoorstel en de vaststelling van de kerndoelen worden ontkoppeld. Beide Kamers oordelen dus over de wettelijke regeling zonder dat zij precies zicht hebben op de specifieke aard van de kerndoelen. Door sommige fracties, zoals de VVD (Franssen) en de PvdA (Netelenbos) wordt daar ook expliciet op gewezen. In mei 1993 worden de kerndoelen dan voor vijf jaar vastgesteld in een Algemene Maatregel van Bestuur.

Terug naar de juristen

Pagina 114/5
Wat hier verder over gezegd kan worden, duidelijk is dat de onderschatting van de noodzakelijke invoeringscondities rond de onderwijsvernieuwingen botst met de Aanwijzingen voor de regelgeving, die voor een belangrijk deel zijn te beschouwen als gecodificeerde algemene beginselen van behoorlijke regelgeving. Deze moeten in acht worden genomen door ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken. Voor het parlement kunnen deze als toetsingskader bij het beoordelen van wetsvoorstellen dienen (aanwijzing 4).
Met het oog op de kwaliteit van het wetgevingsproces is besluitvorming vooral aanwijzing 7 («stappen voorafgaand aan beslissing tot regelgeving ») van betekenis, waarin een van de meest fundamentele uitgangspunten van een goed wetgevingskwaliteitsbeleid is vastgelegd: het vereiste van een deugdelijke en draagkrachtige motivering voor de te treffen regeling. Zo is er de eis dat, alvorens tot een regeling wordt besloten, er stappen moeten worden genomen zoals het vergaren van kennis van de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp en voorts het tegen elkaar afwegen van de verschillende denkbare alternatieven van overheidsinterventie. In aansluiting daarop vraagt aanwijzing 9 dat bij de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken, in ieder geval gelet wordt op aspecten als de effectiviteit (uitvoerbaarheid en naleving), de neveneffecten en de uitvoeringslasten. Al met al gaat het om een reguleringskeuze die zoveel mogelijk plausibel is en indien mogelijk zelfs «evidence based». En vooral met betrekking tot het het laatstgenoemde is er in regelgeving te vatten onderwijsvernieuwingsbeleid nog een wereld te winnen.

Pagina.117
a. Wetsinhoud
Wetten zijn er in soorten en maten. Bij de drie ingrijpende operaties had men echter mogen verwachten dat het primaat van de wetgever zich zou uitstrekken tot alle wezenlijke onderdelen van de te regelen materie en niet in hoofdzaak tot – wat kan worden genoemd – de «constitutie van het beleid». In dit geval wordt het parlement geconfronteerd met (voorstellen voor) formele, lege wetten. De beleidsvorming en -uitvoering geschiedt in het algemeen om het wetsgebouw heen, gaat eraan vooraf of volgt eruit.
De concretisering van de wettelijke regels geschiedt vaak bij of krachtens amvb’s (algemene maatregelen van bestuur, ws) of beleidsregels. De ontwikkeling van zaken met betrekking tot de onderwijsinhoud geschiedt in het algemeen door technische commissies van vakspecialisten. Ook wordt een belangrijk deel van de beleidsuitvoering door externe instanties als een Stuurgroep, een Procesmanagement of een Regievoerder gedaan, waarop geen effectieve parlementaire controle mogelijk is.
b. Noodzakelijke en betrouwbare informatie
Op grond van het voorgaande ontbreekt het het parlement vaak ook tijdig aan noodzakelijke gegevens. Het wetsvoorstel Basisvorming werd behandeld zonder dat de definitieve kerndoelen bekend waren. Er werd commitment gevraagd met termijnen van invoering van de Tweede Fase zonder dat de vakkeninvulling en een visie op de toekomst van het hoger onderwijs al bekend waren. Men kon verder in de regel alleen achteraf vaststellen welke uitwerking de activiteiten van Stuurgroep en Procesmanagement op de beleidsuitvoering hadden. De bewindspersonen bezaten op dit vlak een belangrijke informatievoorsprong. In vele gevallen blijkt men aangewezen op informatie vanuit het veld via schoolbezoeken, gesprekken, de media, Inspectierapporten en onderzoeken.
Vaak gaat het om gerichte, eenzijdige informatie waardoor men zich al snel van het tegendeel laat overtuigen door de bewindspersoon. In het geval van de aanzienlijke gezagsvolle informatie, zoals Inspectierapporten, Onderwijsraadadviezen en onafhankelijke onderzoeken leidt dat al snel weer tot conclusies en standpunten die in lijn daarmee liggen.

Pagina 118
c. Fuikwerking
Een bekend verschijnsel bij langlopende politieke processen waar het parlement in allerlei stadia van beleidsvoorbereiding en -vorming bij betrokken is, betreft de fuikwerking van deze vorm van controleren. Door een procedure van stapsgewijs instemming verlenen met het op de politieke agenda gezette onderwerp wordt het steeds moeilijker los te komen van de consequenties van de besluitvorming en is de op gang gekomen mammoettanker moeilijk te keren. Dit verschijnsel toont zich ook in ons onderzoek. Doordat de besproken trajecten een lange tijdsduur hebben en tussentijdse beslissingen zich op elkaar stapelen, is er sprake van een gestage toename van het commitment van individuele parlementariërs en fracties. Daarbij ontbreekt het aan sterke partners in het veld en aan de nodige juridische instrumentatie als tijdelijke experimenteerbepalingen in de wet om ervaringen op te doen met bepaalde zaken en daarvan te kunnen leren.

Pagina 119
Maar de ontwikkelingen in de achterliggende jaren laten zien dat de rijksoverheid vooral werk heeft gemaakt van het naar haar hand zetten van het «harde» wettenrecht als dat te veel knelt, zelfs al het primaat van de wet in hoge mate in het geding is. De wetgever heeft daarbij het overgangsrecht aangegrepen om zichzelf buiten spel te zetten als sectorale onderwijsvernieuwingen daarom vragen. Aan het begin van die ontwikkeling staat het inmiddels befaamde «toverartikel» 12.3.48 lid 2 Web («Voor zover deze wet daarin niet voorziet, alsmede indien nodig in afwijking van het bij en krachtens deze wet bepaalde, worden bij ministeriële regeling regels vastgesteld ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet»). De bedoeling van deze bepaling is duidelijk: zij is een juridische veiligheidsklep voor situaties die vanwege de complexiteit van het ROC-invoeringsproces in 1995 niet waren te voorzien. Sindsdien heeft deze zeer vergaande ministeriële afwijkingsbevoegdheid snel aan populariteit gewonnen ondanks ernstige kritiek van de Raad van State. In de Wet op het voortgezet onderwijs kreeg deze figuur naderhand vaste grond onder de voet bij de wettelijke regeling profielen voortgezet onderwijs (1997) en de wettelijke regeling leerwegen mavo en vbo (1998).

Dat ziet er beroerd uit. De Aanwijzingen voor de Regelgeving zijn niet opgevolgd, de wetsinhouden zijn te formeel, leeg; noodzakelijke en betrouwbare informatie ter beoordeling van de wetsvoorstellen door het parlement schoot tekort en er was fuikwerking. Uitkomst biedt het toverartikel.
Worden deze bevindingen van de onderwijsjuristen door de commissie overgenomen? Het antwoord is: ja. De hoorzittingen leverden aanvullende gegevens op.

Het eindrapport
Pagina 129/30
5. De rol van het ministerie werd in handen gegeven van procesmanagers
De politieke leiding organiseerde het vernieuwingsproces bewust buiten het departement om, in externe procesmanagements. Dit hield zich bezig met zowel beleidsontwikkeling als het implementatieproces. Daardoor werd de positie en kracht van het ministerie van OCW uitgehold.

Het OCW had wat beters te doen en was gedurende de hele periode druk met reorganisaties en interne twisten.

6. De politiek heeft haar verantwoordelijkheid voor het procesmanagement verwaarloosd
Het externe procesmanagement heeft gedurende de gehele jaren negentig de leiding van het vernieuwingsproces in handen gehad. PMB, wegbereiders, Stuurgroep Profiel tweede fase, en PMVO volgden elkaar snel op. Het procesmanagement creëerde voor zichzelf een grote mate van vrijheid, die de bewindslieden hen ook bewust lieten. Het inzetten van extern procesmanagement als tijdelijke buitenboordmotor om een innovatietraject aan te jagen is op zichzelf verdedigbaar. Maar men ging zelf beleid maken, men voerde een eigen lobby richting parlement en droeg een eigen visie uit richting het veld en begaf zich daarbij ook op het pedagogisch-didactische terrein van de scholen zelf. De werkwijze van het procesmanagement stond op gespannen voet met de ministeriële verantwoordelijkheid en een adequaat parlementair toezicht. De Kamer klaagde hier wel over maar stak er geen stokje voor.

Pagina 130
7. Er was sprake van gesloten beleidsvorming
Er was, zeker ten tijde van de basisvorming en de tweede fase, sprake van een kleine en relatief gesloten beleidskring, met het ingestelde procesmanagement als middelpunt. In deze kring werden veel gelijkgestemde vernieuwers opgenomen. Kritische onderzoeken en adviezen werden nogal eens genegeerd. Zo uitte WRR-lid Schuyt scherpe kritiek op het wetsvoorstel basisvorming. De onderwijsinspectie waarschuwde in haar Onderwijsverslag 1996 over de risico’s voor kwetsbare leerlingen van het studiehuis. Professor Imelman waarschuwde voor hetzelfde. De Onderwijsraad heeft regelmatig, achteraf bezien terechte kritiek geleverd op de beleidsvoorstellen. De Stuurgroep Profiel tweede fase waarschuwde dat aan noodzakelijke randvoorwaarden niet was voldaan. De eigen beleidsdirectie Voortgezet Onderwijs waarschuwde voor de overladenheid van de nieuwe profielen. Een goede argumentatie om deze kritiek te weerleggen heeft de onderzoekscommissie niet aangetroffen.

Pagina 133
14. Docenten, ouders en leerlingen onvoldoende gehoord in de «onderwijspolder»
Gedurende de jaren negentig heeft steeds, onder wisselende namen, structureel overleg plaatsgevonden met de officiële vertegenwoordigers van direct belanghebbenden in en rond het voortgezet onderwijs, zoals de besturenorganisaties, de onderwijsvakbonden, ouders- en scholieren- en schoolleiders organisaties.
Over de hoofdlijnen van de grote onderwijsvernieuwingen bestond een grote mate van overeenstemming met dit onderwijsmiddenveld. Zij bleken daarmee dichter bij de politiek dan bij hun eigen achterban te staan. Een uitzondering hierop vormden de verenigingen van de vakdocenten, maar juist zij zaten niet in het reguliere onderwijsoverleg. Het geluid van vakdocenten klonk daardoor onvoldoende door. Dit werd versterkt doordat hun vakverenigingen zich veelal beperkten tot (soms conflicterende) deelbelangen van zelfstandige vakken.
Waar met de belangenorganisaties geen overeenstemming kon worden bereikt met onderhandeling, werd door de bewindslieden doorgepakt waarbij forse drukmiddelen niet werden geschuwd. «Zwakkere» geluiden in dat overleg, zoals dat van de vso-werkverbanden, die geen beroepsonderhandelaars zijn, werden daarbij weggedrukt.

Pagina 134
16. De Kamer handelde op basis van vermeend draagvlak
De Kamer werd vaak een breed draagvlak in het veld voorgehouden. Maar dit beeld lag genuanceerd. De belangenorganisaties verwoordden soms niet de weerstand of scepsis op de werkvloer. Soms werd het draagvlak op het laatste moment gekocht, zoals bij de standpuntwijziging van de AOb over de invoeringsdatum van de tweede fase, of afgedwongen onder druk, zoals op het lom-werkverband om opheffing van de afzonderlijke lom scholen te accepteren.
Door de presentatie van een breed draagvlak werd de Kamer het zicht op sommige belangenconflicten onthouden. De Kamer slaagde er niet in hier doorheen te prikken en zichzelf een oordeel te vormen over draagvlak onder de onderwijsgevenden en de praktische consequenties van de beleidsvoornemens.

Pagina 131
10. Politiek trad in de vrijheid van scholen
In het gehele proces van onderwijsvernieuwingen in de jaren negentig en daarna, zijn de onderscheiden verantwoordelijkheden voor de overheid en de scholen door elkaar gaan lopen. De overheid is zich intensief gaan bemoeien met didactiek, soms tot in het klaslokaal, en heeft tegelijkertijd de bewaking van de kwaliteit van het onderwijs verwaarloosd en deels uit handen gegeven aan inmiddels ontstane grote schoolbesturen en nieuwe koepels van werkgevers in het onderwijs. Een terugkerend patroon is dat de onderwijsvernieuwingen aanvankelijk gaan om veranderingen van het stelsel, of van curriculum en examenvereisten – verantwoordelijkheden van de overheid – maar geleidelijk didactische vernieuwing steeds centraler kwam te staan. Hierbij speelde het procesmanagement een duidelijke rol. Bij de basisvorming ging het om het drieluik Toepassing, Vaardigheid en Samenhang. Bij de tweede fase ging het om het studiehuis-concept. Bij het vmbo ligt sterk de nadruk op zelfstandigheid, contextrijk leren en competenties, elementen van het nieuwe leren. De overheid trad daarbij in de vrijheid van de scholen.

Laten we even luisteren naar wat Visser ’t Hooft (wegbereider en vervolgens lid van beide procesmanagements) aan de commissie te melden heeft over het centrale belang van vaardigheden voor het studiehuis. We recapituleren daartoe eerst in omtrek waar het studiehuis voor staat.

Pagina 57/8
(……) Later wordt het begrip studiehuis meer ingevuld door de volgende aspecten:
– actief en zelfstandig leren;
– meer verantwoordelijkheid van de leerlingen voor het eigen leerproces;
– aandacht voor verschillen tussen de leerlingen;
– motiverende leermomenten, flexibiliteit in leerprocessen en coöperatief en interactief leren. Het studiehuis wordt vervolgens in 1996 door het PMVO – de opvolger van de stuurgroep – als een richtinggevende benadering voor het gehele voortgezet onderwijs geïntroduceerd.
Visser ’t Hooft: «(…..) Als je werkelijk over vaardigheden wilt gaan beschikken, moet je een andere wijze van werken inschakelen, dat wil zeggen veel meer variatie aan werkvormen, veel meer werkstukken maken en veel meer aandacht hebben voor dat soort vaardigheden. Dat betekent dat je dan «ingrijpt» in de didactiek. Ingrijpen is misschien wat sterk uitgedrukt, maar we hebben in ieder geval adviezen gegeven over hoe beter met verschillende leerlingen kon worden omgegaan om die vaardigheden aan te kweken. Dan zit je precies op dat raakvlak en dan kom je er bijna niet onderuit».

Weinigen beseffen dat de vaardigheden die hier worden bedoeld pas in de 2e of 3e plaats de traditionele schoolse vaardigheden zijn, in minder geëxalteerde tijden toepassingen geheten. Visser ’t Hooft heeft het in de eerste plaats over de algemene, vakoverstijgende vaardigheden vol van synergie. Uit haar eerste zin over hoe je die “aankweekt” blijkt dat zij, en het PMVO, daarvan geen evidence based benul hebben. Ook geen gezond didactisch benul trouwens. Alles volgens de standaard in die kring opgedist in het gebruikelijke procesmanagersjargon waarin imposante halve waarheden en hele misvattingen over elkaar struikelen en het zicht op de werkelijkheid belemmeren.

Pagina 137
Uit conclusie 21
Daarnaast verdient de rol van de Landelijke Pedagogische Centra hier vermelding. De zeggenschap over het budget voor hun ondersteunende werk is geleidelijk aan verschoven van het ministerie naar de scholen zelf. Daarmee was een omslag van werken, van aanbod- naar vraagsturing, beoogd. In werkelijkheid toonden de centra, met name het KPC en het APS, zich in hun aanbod richting scholen als krachtige voortrekkers van verdere didactische vernieuwingen in de richting van het nieuwe leren.

Pagina 137
22. De onderwijsinspectie hanteerde eigen visie op didactiek
Ook de onderwijsinspectie vulde een deel van de pedagogisch-didactische vrijheid die scholen op papier kregen voor hen in. De inspectie is vanaf medio jaren negentig gaan werken met een eigen didactische visie, gebaseerd op de notitie «De effectieve school». De winst daarvan was dat scholen niet langer waren overgeleverd aan de willekeur van de individuele opvatting van een onderwijsinspecteur. Maar de inspectie begaf zich daarmee ontegenzeggelijk in de beleidsvrijheid van de scholen zelf; namelijk de wijze van onderwijs geven. Dit was mede een gevolg van het feit dat de politiek naliet helder de onderwijsdoelen te definiëren.
Wanneer het onmogelijk wordt op concrete uitkomsten toe te zien, gaat men het toezicht richten op het proces, op datgene wat zich in de klassen afspeelt. De visie van de Inspectie kwam ook terug in haar toetsingskader waarmee werd beoordeeld of voldoende werd gewerkt met activerende lesmethoden.
De wettelijke basis voor dit kwaliteitsoordeel door de inspectie, werd echter pas bij de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) in 2000 geregeld. De sturende werking die uitging van deze werkwijze van de inspectie werd politiek afgedekt en ging niet gepaard met noemenswaardig politiekinhoudelijk debat. Zo is de Kamer in de beleidsnota « De school als lerende organisatie» uit 1995 wel geïnformeerd over het kwaliteitsbegrip dat de onderwijsinspectie hanteerde. In deze nota van staatsecretaris Netelenbos wordt een expliciete keuze gemaakt voor brede algemene vorming, voor vaardigheden boven kennis, voor vroegtijdige zelfstandigheid. Hoewel deze nota de basis vormde voor de Kwaliteitswet uit 1998, is hij nooit expliciet in de Kamer besproken.

Meer over de Inspectie
Pagina 61
Beleidsarme of beleidsrijke invoering in de scholen?
Half december 1999 stuurt staatssecretaris Adelmund rapporten van de inspectie van het voortgezet onderwijs en van het PMVO over de invoeringsproblemen bij de nieuwe tweede fase naar de Kamer. Deze rapporten bevestigen het beeld dat scholen in het algemeen bezig zijn op een «beleidsrijke» wijze de nieuwe methodiek (zelfstandig leren, aandacht voor vaardigheden náást kennis) in te voeren, zo stelt de staatssecretaris.
«De nieuwe tweede fase is met andere woorden «beleidsrijk» ingevoerd. Dat is een belangrijke vaststelling, ook omdat leerlingen hebben aangegeven dat zij de uitgangspunten van de nieuwe methodiek steunen: ze hebben problemen met de uitwerking ervan in dit stadium.»
Over het invoeringsproces van de tweede fase zeggen docenten en schoolleiders zelf dat zij succes vooral te danken te hebben aan de beleidsarme invoering. Met een beleidsarme invoering wordt bedoeld dat scholen wel de verplichte profielstructuur hebben ingevoerd en de lessentabel hebben vervangen door studielasturen, maar dat de aandacht voor de didactische omslag die met het studiehuis werd beoogd met minder voortvarendheid ter hand is genomen. (….) Wij hebben low-profile ingevoerd: de beste beslissing ooit achteraf gezien.

Pagina 126
Vanaf 1999 wordt in het toezicht onderscheid gemaakt tussen regulier en integraal toezicht, een eerste aanzet tot proportioneel toezicht. In mei 1999 brengen Adelmund en Hermans de nota «Variëteit en waarborg» uit. Deze nota is in lijn met het Regeerakkoord en doet voorstellen voor verdere verzelfstandiging van de Inspectie van het Onderwijs. Het inspectietoezicht krijgt twee belangrijke functies: stimuleren van eigen kwaliteitbeleid en kwaliteitszorg op scholen en waarborgen van basiskwaliteit in elke instelling. Naast de klassieke deugdelijkheideisen mag de onderwijsinspectie nu aanvullende eigen kwaliteitskenmerken gaan ontwikkelen.
De kwaliteitskenmerken hebben betrekking op de didactische aanpak, lessenaanbod, pedagogisch klimaat, leerlingbegeleiding. De inspectie gaat scholen periodiek beoordelen en haar bevindingen openbaar maken (kwaliteitskaarten). In de Wet op het Onderwijstoezicht (2002) kregen deze veranderingen in de werkpraktijk van de inspectie een wettelijke grondslag.

Pagina 127
In de fase voorafgaande aan de parlementaire besluitvorming over de WOT voerde de Onderwijsraad een aantal malen principiële bezwaren tegen het wetsvoorstel aan. Zo vond de Onderwijsraad het van belang dat de controletaak van de inspectie het belangrijkst moest blijven. Bovendien dreigde met de introductie van andere kwaliteitskenmerken het onderscheid tussen controleren en stimuleren diffuus te worden. De inspectie zou scholen immers niet alleen confronteren met wettelijk vastgelegde deugdelijkheideisen, maar ook met andere kwaliteitseisen, bijvoorbeeld eisen met betrekking tot de pedagogisch-didactische aanpak, zoals activerende werkvormen. Dit stond op gespannen voet met de vrijheid van inrichting van het onderwijs. Bovendien waren de aanvullende kwaliteitseisen, waaronder organisatie- en proceskenmerken, bepaald niet onomstreden

Oud- minister Hermans hierover:
“Ik heb natuurlijk goed naar die kritiek gekeken en er een debat over gevoerd in de Kamer. De uitgebreide verslagen van de debatten laten ook zien dat daarover volop is gediscussieerd; de proportionaliteitsdiscussie, en de discussie over de vrijheid van onderwijs en over de vraag in hoeverre de inspectie niet te veel ingreep in het onderwijs. Ik heb al aangegeven dat de inspectie niet zei hoe de scholen het moesten doen maar alleen vroeg of zij een bewuste keuze hebben gemaakt en waarom. De scholen moesten dat motiveren. Dat is ook heel goed, want scholen werden hiermee uitgedaagd – dat was ook een rol van de inspectie – om hun kwaliteit maximaal te maken en om te kijken of wat ze doen ook het meest geëigende is”.

Je ziet het voor je: heeft u een bewuste keuze inzake het studiehuis gemaakt? Jazeker. Dan is het goed, we wilden u alleen even uitdagen in overeenstemming met de ons wettelijke opgedragen rol.

Wat kun je over dit alles zeggen? De hoogleraren en de commissie zijn niet mals in hun kritiek. Men heeft het over toverartikel, fantoom- en pseudowetgeving. Elementaire en beproefde kennis van onderwijszaken en van wettelijke en parlementaire procedures zijn terzijde geschoven, deze maakten plaats voor opinies en ad hoc regelgeving op afstand, met gaten. De ontstane leegte werd gevuld met rookgordijn, misleiding en geruststellende ruis -”hét studiehuis bestaat niet” bijvoorbeeld. Het Nieuwe leren en het Nieuwe Regeren zijn broertjes. Hun vader werkt op een glad adviesbureau.

Postscriptum
Was het studiehuis verplicht?
Hierover is eerder op het BON-forum stevig gedelibereerd. Ondermeer *op deze plek* .

Eindrapport
Pagina 137
Uit conclusie 20
Soms was ook sprake van «fantoomwetgeving». Hiermee wordt bedoeld dat men denkt dat het wettelijke verplicht is, terwijl dit feitelijk niet zo is. Aan deze beeldvorming werd door sommige belanghebbenden actief bijgedragen. Sommige schoolbesturen of directies verscholen zich achter het beleid om veranderingen er door te krijgen bij hun lerarencorps. Maar belangrijker was dat in de voorlichting vanuit het procesmanagement duidelijke sturing werd aangebracht.

Pagina 58
Hoewel het studiehuis niet formeel in de wet is voorgeschreven, wordt het door veel scholen wel zo ervaren. Het wetsvoorstel regelt dat scholen een grotere vrijheid krijgen om op flexibele wijze een eigen pedagogischdidactische en organisatorische aanpak te kiezen. Die vrijheid kan uiteindelijk leiden tot het studiehuis zoals de stuurgroep zich dat heeft voorgesteld, zo stelt de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel. (…..).
… de examenprogramma’s worden zodanig geformuleerd dat zij dwingen tot andere werkvormen, meer gericht op vaardigheden, praktische werkvormen en zelfstandig leren.
«Maar je kon er niet helemaal langs, omdat er veel dingen in de wet stonden, zoals praktische opdrachten, handelingen, doelen, examendossier. Heel veel zaken werden vastgelegd», aldus de al eerder geciteerde heer Jimkes.
(…..) De staatssecretaris laat zich in de media uit over het studiehuis. Zo antwoordt staatssecretaris Netelenbos in een radio-interview uit 1998 op de vraag of je scholen kunt hebben met en zonder studiehuis: «Het is zo dat scholen verschillend zullen zijn. Zoals dat nu is, is dat straks natuurlijk ook. Waar het gaat om het toetsen van bepaalde vaardigheden die, zeg maar de kern zijn van het studiehuis, dat kun je sturen door middel van het examen en dat gaan wij ook doen.»
Voor de scholen is het moeilijk om te blijven zien dat het studiehuis feitelijk een keuze is. De voorlichtingscampagne van PMVO wordt als beleid van het ministerie ervaren waaraan scholen moeten voldoen.

De scholen hebben gelijk. Het PMVO is de verlengde arm van de minister en de staatssecretaris.

Pagina 61
De heer Huijssoon, lid van de stuurgroep, zegt over de implementatie:
«Wij hebben ons wel vergist in het volgende. Wij hebben een invoeringsstrategie bedacht, waarbij wij ons vooral op de schoolleiding en de commissies tweede fase richtten. Ongeveer 80% van de scholen was op een gegeven moment in netwerken vertegenwoordigd. Op die manier probeerden we de invoering vorm te geven. Terugkijkend is het is misgegaan in die vertaalslag van de commissies en schoolleidingen naar docenten toe. De schoolleidingen en commissies wisten heel goed wat het verplichtende karakter was. Het heeft bij de docenten tot misverstanden geleid»

Pagina 66/7
Het studiehuis was, zo benadrukte oud-staatssecretaris Netelenbos, niet-verplicht. Wel is er een (ambtelijke) discussie geweest over het al dan niet verplicht stellen van het studiehuis. Oud-staatssecretaris Netelenbos:
«Ik moet toegeven dat ik aan het begin van het traject het verstandig had gevonden dat het wel verplicht werd gesteld, maar juist door alle adviezen en de ervaringen hebben we uiteindelijk gezegd dat het niet wijs zou zijn om dat te doen en de scholen zelf de ruimte te laten benutten om daaraan vorm te geven in de eigen schoolpraktijk».
Achteraf beaamt de staatssecretaris dat mensen wel het gevoel hadden dat het wel verplicht zou zijn. «Vrijblijvend is het natuurlijk helemaal nooit geweest».

Netelenbos in de Eerste Kamer:
EK 35 35-1919

“Mevrouw Grol heeft met betrekking tot ’’leren leren’’ gevraagd wat de sancties zijn als de scholen op de huidige manier doorgaan. (Bedoeld is: doorgaan op de traditionele manier, ws). Het sanctie-instrumentarium in het onderwijs is van dien aard dat je eigenlijk altijd moet zien te voorkomen dat je daar mee werkt. Het is dan ook belangrijk om elkaar te overtuigen van het nut van de maatregel. Het ’’leren leren’’-concept zit in de voorliggende plannen. Dat betekent dat de onderwijsinspectie in contact met de scholen zal toezien op de vraag of scholen die ontwikkeling oppakken en dat zij zo nodig die scholen zal proberen te overtuigen.
Ik geloof in dat model. Wat betreft de kwaliteitszorg komen wij nog nader te praten over de vraag hoe dat samenspel zich zou kunnen ontwikkelen. Gelet op de vaardigheden die jongeren moeten hebben en de wijze waarop ze vaak zelfstandig in het leven staan, kleven er sowieso veel voordelen aan het nieuwe concept. Ik denk zelf dat je minder conflicten in de klas hebt wanneer je van dat concept uitgaat, want je spreekt jongeren aan op hun verantwoordelijkheid. Als scholen toch onwillig zijn, is er het sanctiebeleid, hoewel dat niet een echt toegepast beleid is.”
30 juni 1997

Conclusie: het studiehuis was niet verplicht, het leek alleen maar zo.
In het geheel van de wel verplichte profielen, examenregeling, studielastbenadering, algemene vaardigheden, leermethodes, enz. enz.; de onderwijskundige begeleiding door de de pedagogische studiecentra en het toezicht door de Inspectie was het de scholen praktisch onmogelijk het studiehuis niet in te voeren. Er is ook geen school geweest die zei: “we doen het niet”. De speelruimte waarover de scholen bij de inrichting beschikten is de gebruikelijke speelruimte waarover scholen altijd beschikken. Na alle passages uit de notitie en het PS moeten we eigenlijk constateren dat het resulterende onheldere beeld de vraag naar het verplichte karakter van het studiehuis elke betekenis ontneemt.

Willem Smit

De aftiteling van deze B-film:
De nu volgende opsomming is niet ontleend aan het rapport Dijsselbloem.
Ministers en Kabinetten
11-09-1981 – 29-05-1982 Jos van Kemenade (PVDA) Van Agt II
(daarvoor ook al van 11 mei 1973 tot 19 december 1977)
29-05-1982 – 15-09-1989 Wim Deetman (CDA) Van Agt III, Lubbers I, II
15-09-1989 – 07-11-1989 Gerrit Braks (CDA) Lubbers II
07-11-1989 – 03-08-1998 Jo Ritzen (PvdA) Lubbers III, Kok I
03-08-1998 – 22-07-2002 Loek Hermans (CDA) Kok II
22-07-2002 – 22-02-2007 Maria van der Hoeven (CDA) Balkenende I, II, III
22-02-2007 – heden Ronald Plasterk (PVDA) Balkenende IV
Staatssecretarissen
04-01-1978 – 04-11-1982 Ad Hermes (CDA) Van Agt II, III
11-09-1981 – 29-05-1982 Wim Deetman (CDA) Van Agt II
05-11-1982 – 07-11-1989 Nell Ginjaar-Maas (VVD) Lubbers I, II
08-11-1982 – 14-07-1986 Gerard van Leijenhorst (CDA) Lubbers I
07-11-1989 – 07-06-1993 Jacques Wallage (PVDA) Lubbers III
09-06-1993 – 19-06-1993 Roel in ’t Veld (PVDA) Lubbers III
02-07-1993 – 22-08-1994 Job Cohen (PVDA) Lubbers III
22-08-1994 – 03-08-1998 Aad Nuis (D66) Kok I
22-08-1994 – 03-08-1998 Tineke Netelenbos (PVDA) Kok I
03-08-1998 – 22-07-2002 Karin Adelmund (PVDA) Kok II
03-08-1998 – 22-07-2002 Rick van der Ploeg Kok II
22-07-2002 – 27-05-2003 Cees van Leeuwen (LPF) Balkenende I
22-07-2002 – 09-06-2004 Annette Nijs (VVD) Balkenende I, II
27-05-2003 – 03-07-2006 Medy van der Laan (D66) Balkenende II
17-06-2004 – 27-06-2006 Mark Rutte (VVD) Balkenende II
07-07-2006 – 22-02-2007 Bruno Bruins (VVD) Balkenende III
22-02-2007 – heden Sharon Dijksma (PVDA) Balkenende IV
22-02-2007 – heden Marja van Bijsterveldt Balkenende IV